Requerendo a Opinião Consultiva da CIJ: As recentes indicações de Vanuatu e o aumento do nível do mar

Em Setembro, após o discurso na abertura da Assembleia Geral das Nações Unidas (AGNU), alguns jornais reportaram que a pequena ilha do pacífico Vanuatu teria expressado seu desejo em levar o problema da mudança climática para a Corte Internacional de Justiça.[1] O Primeiro-Ministro de Vanuatu, Bob Loughman, afirmou para a AGNU que:

“The dire consequences of climate change can no longer be ignored, and the science linking climate change to past and present emissions of greenhouse gases is now beyond question. Climate change is driving sea-level rise, desertification, disease redistribution, floods, unprecedented ‘heat domes’, cyclones, hurricanes, and other extreme weather events.”^[2]

Em adição, o grupo advocatício ambiental “Pacific Islands Students Fighting Climate Change” celebrou as notícias, se referindo a elas como um “grande marco” e afirmando que eles estavam “muito felizes”[3]. Não obstante, duas perguntas importantes surgem, independente de se Vanuatu pretende realmente levar este tópico para a Corte Mundial ou não: primeiro, o que significaria para uma pequena ilha do pacífico levar tal questão para a CIJ; e segundo, um Estado pode – e caso possa, como – requerer a Opinião Consultiva da Corte?

Nas palavras da Professora Ann Powers, das inúmeras crises que o mundo enfrenta, nenhuma possui mais potencial para danos globais e impactos a longo prazo que a mudança climática. Da perda de terras costeiras no Golfo do México à elevação das águas na Holanda e ao afogamento das ilhas do Pacífico, os impactos do aquecimento do clima e da elevação do mar são óbvios.[4] Especificamente, o último grupo está entre os mais preocupados com o assunto devido à natureza imediata da ameaça que o problema representa para eles. Estas ilhas são diretamente ameaçadas por uma mudança climática e um concomitante aumento no nível do mar.

Embora ainda existam controvérsias ao redor das razões para o aquecimento global, e exista quem politize o tópico mais do que este deveria ser politizado, o fato é que o nível do mar global aumentou 15 centímetros no século XX, e a taxa de aumento está acelerando rapidamente.[5] De acordo com Rodrigo More, os riscos associados com este aumento incluem desafios à soberania e à própria existência destes Estados.[6] Ilustrando isso, em Agosto de 2019, os Estados insulares reunidos no Fiftieth Pacific Islands Forum, consideraram a mudança climática como a principal ameaça única ao seu estilo de vida, à sua segurança e ao bem-estar do povo do Pacífico.[7]

Além disso, estes Estados possuem uma variedade de fatores que agravam sua inabilidade em lidar com as consequências dos níveis crescentes do mar, incluindo seus limitados recursos naturais e pequenas dimensões físicas; suas muitas vezes fragilizadas economias, estruturas sociais e institucionais; e o fato de estarem suscetíveis a catástrofes naturais, como tsunamis e tempestades.[8] Essas consequências possuem dimensões geográficas, humanitárias, legais e econômicas.[9] Aqui, especificamente, aquelas relacionadas ao direito do mar serão destacadas.

De início, as fronteiras territoriais destes Estados, em constante mudança por conta do aumento do nível do mar, impactarão a cultura e a economia destas ilhas. Para colocar em perspectiva, a economia destes Pequenos Estados Insulares em Desenvolvimento [Small Islands Developing States] depende fortemente de recursos costeiros, portanto delimitar suas fronteiras marítimas – especialmente seu mar territorial e sua ZEE – é particularmente importante.[10] Com o aumento do nível do mar, as linhas de base costeiras a partir das quais essas zonas são medidas irá mudar, trazendo duras consequências para alguns Estados.

Tuvalu, por exemplo, é parte da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar (CONVEMAR). No entanto, não consegue delinear formalmente sua ZEE devido à falta de capacidade humana e financeira.[11] Considerando que uma grande porção do seu PIB vem de atividades pesqueiras e da venda de licenças pesqueiras offshore para estrangeiros, a grave falta de capacidade fiscalizadora de Tuvalu – e a consequente difusão da pesca ilegal e não reportada – será ainda mais afetada pela mudança de sua zona marítima.[12]

Enquanto é verdade que para alguns Estados esta mudança não causará um grande impacto, para outros, poderá ser bem danosa, como, por exemplo, se um ponto da linha de base, como uma rocha exposta, desaparecer. Ainda mais, se a mudança for suficientemente substancial, áreas que anteriormente estavam sob a jurisdição do Estado podem acabar além de sua ZEE, se tornando parte do alto-mar, aberto para todos.[13]

Tendo dito isso, uma questão importante a ser feita é: onde está a justiça em termos países que perdem quantidades de território, mesmo quando eles têm contribuído pouco para a ameaça global e têm pouca capacidade de mitigação e adaptação?[14] Conforme Powers pontua, este desequilíbrio no poder e na capacidade de mitigar e se adaptar à mudança climática demonstra duramente o abismo entre Estados desenvolvidos e em desenvolvimento.[15]

Assumindo que o atual regime ambulatorial das linhas de base seja mantido, “not only will many of the smallest contributors to climate change lose control over portions of their most valuable natural resources, but many of the largest contributors to climate change will also be positioned to reap the benefits of these resources as they become part of the ‘high seas’”[16]. Outrossim, há quem argumente que se essa tendência permite que os Estados líderes em emissão de gases de efeito estufa explorem seus recursos naturais de maneira que causem danos ambientais além de sua jurisdição – o que contradiria, por exemplo, o Princípio Dois da Declaração do Rio – ao passo em que privam Estados insulares vulneráveis de alguns de suas principais fontes de renda.[17] Tudo isso sem nem mencionar o conceito de que o direito ao desenvolvimento não deveria comprometer as necessidades ambientais e de desenvolvimento das gerações atuais e futuras.

Tudo isso sendo estabelecido, retornamos para nossa questão inicial, o que significaria para um pequeno Estado insular levar esta questão para a CIJ? Inicialmente, deve ser mencionado que a iniciativa de Vanuatu não é inédita. Em 2011, o Estado insular de Palau propôs que a AGNU requeresse uma opinião consultiva da Corte Internacional de Justiça em relação aos deveres dos Estados em assegurar que as emissões de gás de efeito estufa de seus territórios não danifiquem outros Estados.[18] Em 2016, a International Union for Conservations of Nature (IUCN) adotou uma resolução que chamava a “General  Assembly  of  the  United  Nations  (UNGA)  to  request an  Advisory Opinion  from the  ICJ  on  the  legal  status  and  content  of  the  principle  of  sustainable development  taking  the  needs  of  future  generations  into  particular  account”.[19]

Apesar dessas recorrentes iniciativas, a maior parte da ação no direito ambiental internacional – incluindo o direito internacional das mudanças climáticas – ainda acontece no reino das negociações ao invés do campo das adjudicações. Entretanto, de acordo com Bodansky, uma opinião da CIJ sobre o assunto poderia potencialmente ter um papel positivo, “both as a prod to the negotiations and by helping to shape and stabilize normative expectations among the wider set of public and private actors engaged in climate-related work”.[20]

Para explicar sua posição, o autor faz diversos pontos, incluindo que “the U.N. negotiation climate change regime has sought to shield the decision-making autonomy of states from external constraints to an extraordinary degree and epitomizes the state-centric, Westphalian approach to international law” e que o regime é apenas “lightly legalized”, destacando que os instrumentos que têm tomado forma legal não são legalmente vinculantes, e que alguns princípios são extremamente vagos.[21]

Ademais, ele argumenta que princípios do direito ambiental internacional geral, como o dever de prevenir dano transfronteiriço, o princípio da precaução, e o do desenvolvimento sustentável, tem apenas assumido um papel secundário no processo das negociações – parcialmente devido à sua incapacidade de responder questões específicas.[22]

De maneira similar, Rodrigo More concebe que os tribunais internacionais podem ter um papel consultivo e serem acionados pelos estados para a obtenção de orientações a serem utilizadas nos processos de negociações multilaterais. Ele afirma que uma Opinião Consultiva pode oferecer uma orientação útil para prevenir e solucionar casos contenciosos relacionados às questões relativas às obrigações legais que os estados possuem sob o Direito Ambiental Internacional, e até sugere algumas perguntas que poderiam ser respondidas pela Corte.[23]

Contudo, ambos autores concordam que a adjudicação deveria apenas ser utilizada como um complemento para as negociações.[24] Para apoiar isso, Bodansky destaca que por um lado, negociações, apesar de seus limites normativos, tendem a ser mais efetivas, a partir de uma perspectiva mais prática, em influenciar o comportamento estatal e abaixar as curvas de emissões, enquanto por outro lado é duvidoso até que ponto uma decisão judicial ou uma opinião consultiva seria seguida por estados como os Estados Unidos e China, ambos os quais possuem suas próprias controvérsias em relação à implementação de decisões de cortes internacionais.[25]

Apesar disso, não se pode negligenciar que uma opinião judicial internacional teria seus benefícios. Uma opinião consultiva da CIJ sobre o assunto poderia ajudar a estabelecer os termos dos debates das negociações; influenciar litígios domésticos; formular expectativas sobre futuros litígios internacionais; e ajudar a definir a consciência pública.[26] Em suma, uma adjudicação internacional:

should not be viewed as a substitute for the U.N. climate negotiations, or come at their expense. It should not be pursued, for example, if it diverted attention away from the negotiations, or exacerbated tensions among countries, making negotiations more difficult, or made countries reluctant to agree to anything, for fear that an agreed provision might be used in litigation. Adjudication should follow the Hippocratic principle, do no harm. It should be undertaken in a manner that complements rather than competes with the negotiations.^[27]

Nesse sentido, ainda haveria uma segunda pergunta para ser respondida. Como um Estado poderia requerer a opinião consultiva da Corte, e, ademais, qual seria a melhor estratégia a ser adotada ao fazê-lo? Como pode ser deduzido do Estatuto da CIJ, os Estados não possuem legitimidade para requerer a opinião da Corte em seu próprio nome. Ao invés, à luz do artigo 65 do Estatuto e do artigo 96 da Carta da ONU, apenas o Conselho de Segurança, a Assembleia Geral, e outros órgãos e agências especializadas da ONU – autorizados pela AGNU – podem requerer a opinião consultiva da CIJ sobre uma questão legal.

Portanto, os Estados teriam que agir em sua capacidade enquanto partes de algum destes órgãos e se organizarem para requerer tal opinião coletivamente, no nome do órgão legitimado. Bodansky, por exemplo, sugere que a Organização Meteorológica Mundial pode ser a melhor escolha para os Estados Insulares, embora a Assembleia Geral ainda seria uma opção viável.[28]

Para concluir, a Corte Mundial pode ser um lugar onde os tópicos que são deixados de fora das negociações são endereçados. Por exemplo, se os Estados possuem um direito de serem compensados por danos causados pela mudança climática, ou se os grandes emissores de gases de efeito estufa poderiam potencialmente encarar responsabilidade por danos a estados vulneráveis. Em um grau menor, Philippe Sands afirma que “probably the single most important thing [an international court] could do – is to settle the scientific dispute [about climate change]”[29]. Em paralelo, as já mencionadas questões fronteiriças, ou até mesmo um diálogo como os Draft Articles on Prevention of Transboundary Harm from Hazardous Actitivies da International Law Commission, clarificando o conceito de due diligence e assegurando que emissões de gases de efeito estufa não causem sérios danos a outros estados, poderia ser interessante.[30]

Independente disso, o ponto é que a mudança climática e o aumento do nível do mar são problemas reais que precisam ser levados a sério. Embora negociações não devam ser substituídas pela adjudicação, uma opinião consultiva da CIJ pode ser benéfica para estabelecer alguns fundamentos e definir algumas questões ainda em aberto. No passado, a Corte já desenvolveu o direito através de suas opiniões em outros campos, como na opinião do Muro Israelense, ou até mesmo na opinião sobre o uso de Armas Nucleares. Outrossim, mais e mais os Estados Insulares podem ser vistos como atores internacionais ativos que estão usando instrumentos, como a Corte, para endereçar questões contemporâneas que os afetam. Em 2016, as Ilhas Marshall tentaram acionar a Corte em um caso envolvendo o desarmamento nuclear, onde Estados nucleares foram levados à Corte como respondentes. Agora, em 2021, talvez seja o momento para a Corte Mundial entreter o problema da mudança climática e prover uma resposta para estas ilhas do pacífico em desaparecimento.

Por Augusto Guimarães Carrijo, graduando em Direito na Universidade Federal de Uberlândia, sob a orientação do Dr. Felipe Kern Moreira, diretor do IBDMAR.

[1] ^[1] GIGOVA, Radina. Vanuatu will seek International Court of Justice opinion on climate protection. CNN. Atlanta, 26 set. 2021. Available at: https://edition.cnn.com/2021/09/26/asia/vanuatu-climate-change-protection-rights-intl/index.html. Access on: 12 oct. 2021; VANUATU TO SEEK INTERNATIONAL COURT OPINION ON CLIMATE CHANGE RIGHTS. The Guardian. London, 26 set. 2021. Available at: https://www.theguardian.com/world/2021/sep/26/vanuatu-to-seek-international-court-opinion-on-climate-change-rights. Access on: 12 oct. 2021.

^[2] VANUATU TO SEEK INTERNATIONAL COURT OPINION ON CLIMATE CHANGE RIGHTS. The Guardian. London, 26 set. 2021. Available at: https://www.theguardian.com/world/2021/sep/26/vanuatu-to-seek-international-court-opinion-on-climate-change-rights.  Access on: 12 oct. 2021.

[3] GIGOVA, Radina. Vanuatu will seek International Court of Justice opinion on climate protection. CNN. Atlanta, 26 set. 2021. Available at: https://edition.cnn.com/2021/09/26/asia/vanuatu-climate-change-protection-rights-intl/index.html. Access on: 12 oct. 2021.

[4] POWERS, Ann. Sea-Level Rise and Its Impact on Vulnerable States: Four Examples. Louisiana Law Review, v. 73, pp. 151-174, 2012. p. 151.

[5] POWERS, Ann. Sea-Level Rise and Its Impact on Vulnerable States: Four Examples. Louisiana Law Review, v. 73, pp. 152-174, 2012. p. 152.

[6] MORE, Rodrigo. Mudanças Climáticas e Aumento do Nível dos Oceanos: Uma Proposta para a Adoção de Cláusulas de Mudanças Climáticas em Acordos de Delimitação Marítima. Relações Internacionais, v. 66, pp. 37-55, 2020. p. 38

[7] Idem. Ibidem

[8] POWERS, Ann. Sea-Level Rise and Its Impact on Vulnerable States: Four Examples. Louisiana Law Review, v. 73, pp. 152-174, 2012. p. 153.

[9] Explorando cada uma dels, Rodrigo More pontua que:  A dimensão geográfica comporta, por exemplo, o alagamento de áreas costeiras agricultáveis e urbanas, a submersão definitiva de baixios a descoberto, o desaparecimento total ou parcial de pequenas ilhas. A dimensão humanitária, no deslocamento de populações, na acentuação da pobreza e nos impactos à saúde não apenas dos povos deslocados, como daqueles em cujos territórios os deslocados procurarão refúgio. A dimensão jurídica, na alteração de pontos de base e linhas de base que são utilizados para se medir o mar territorial e, consequentemente, todos os demais espaços marítimos com impactos sobre a exploração e aproveitamento econômico de recursos, inclusive na pesca e aproveitamento econômico de hidrocarbonetos. A dimensão econômica, em condições mais severas de marés e ventos nos portos com impactos negativos no fluxo de comércio marítimo, bem como em impactos no turismo, fonte de renda e meio de vida para a grande maioria de pequenos Estados insulares em desenvolvimento. MORE, Rodrigo. Mudanças Climáticas e Aumento do Nível dos Oceanos: Uma Proposta para a Adoção de Cláusulas de Mudanças Climáticas em Acordos de Delimitação Marítima. Relações Internacionais, v. 66, pp. 37-55, 2020. p. 39.

[10] POWERS, Ann. Sea-Level Rise and Its Impact on Vulnerable States: Four Examples. Louisiana Law Review, v. 73, pp. 152-174, 2012. p. 153

[11] Idem. p. 155.

[12] Idem. p. 155-156.

[13] Idem p. 162.

[14] Para ilustrar isso, em 2007 as Maldivas foram responsáveis por apenas .003% do total de emissão de CO2 no mundo.

[15] Idem p. 166

[16] Idem p. 167.

[17] Idem p. 168.

[18] BODANSKY, Daniel. The Role of the International Court of Justice in Addressing Climate Change: Some Preliminary Reflections. Arizona State Law Journal, v. 49, pp. 689-712, 2017. p. 689.

[19] INTERNATIONAL UNION FOR CONSERVATIONS OF NATURE. Request  for  an  Advisory  Opinion  of  the  International  Court of  Justice  on  the principle  of  sustainable  development  in  view  of  the  needs  of  future  generations. WCC-2016-Res-079-EN, 2016. Available at: https://portals.iucn.org/library/sites/library/files/resrecfiles/WCC_2016_RES_079_EN.pdf..

[20] BODANSKY, Daniel. The Role of the International Court of Justice in Addressing Climate Change: Some Preliminary Reflections. Arizona State Law Journal, v. 49, pp. 689-712, 2017. p. 691-692.

[21] Idem p. 695-696.

[22] Idem p. 697.

[23] MORE, Rodrigo. Mudanças Climáticas e Aumento do Nível dos Oceanos: Uma Proposta para a Adoção de Cláusulas de Mudanças Climáticas em Acordos de Delimitação Marítima. Relações Internacionais, v. 66, pp. 37-55, 2020. p. 45-46.

[24] MORE, Rodrigo. Mudanças Climáticas e Aumento do Nível dos Oceanos: Uma Proposta para a Adoção de Cláusulas de Mudanças Climáticas em Acordos de Delimitação Marítima. Relações Internacionais, v. 66, pp. 37-55, 2020. p. 46; BODANSKY, Daniel. The Role of the International Court of Justice in Addressing Climate Change: Some Preliminary Reflections. Arizona State Law Journal, v. 49, pp. 689-712, 2017. pp. 705-707.

[25] For instance, China’s reaction to the South China Sea Arbitration and United States’ response to ICJ’s Avena and Nicaragua cases. BODANSKY, Daniel. The Role of the International Court of Justice in Addressing Climate Change: Some Preliminary Reflections. Arizona State Law Journal, v. 49, pp. 689-712, 2017. pp. 705.

[26] BODANSKY, Daniel. The Role of the International Court of Justice in Addressing Climate Change: Some Preliminary Reflections. Arizona State Law Journal, v. 49, pp. 689-712, 2017. p. 707.

^[27] Idem Idem.

[28] Idem p. 712.

[29] SANDS, Philippe. Climate Change and the Rule of Law: Adjudicating the Future in International Law. Journal of Environmental Law, v. 28, n.1, pp. 19-35, 2016. p. 29.

[30] BODANSKY, Daniel. The Role of the International Court of Justice in Addressing Climate Change: Some Preliminary Reflections. Arizona State Law Journal, v. 49, pp. 689-712, 2017.